浅析穗深佛莞城市更新
政策的发展演变
市场运营中心 林奕丹
一、前言
广东作为我国实践城市更新工作的先行者，自2009年起，就在全省范围内开展了节约集约用地的制度设计和实践路径探索，有着前沿的视角和丰富的实践经验。广州、深圳、佛山、东莞等四地，作为珠三角的核心城市，也是“三旧”改造试点工作的城市，在政策的制定上具有一定的典型性和差异性。因此，以四地更新工作中的政策制定为着眼点进行分析，对我国其他城市推动城市更新实践具有借鉴和指导意义。
二、广州城市更新的政策演变
广州的城市更新政策演变可分为四个阶段，即前期探索时期、体系搭建时期、调整规范时期、系统化时期。
01. 前期探索时期（2009年之前）
20世纪90年代初，随着大量外资被允许进入广州危房改造项目中，危改规模迅速扩张，但也出现了拖欠费用、违规操作、破坏传统街区环境等诸多问题，继而又在金融危机中出现大规模烂尾的现象。鉴于此，1999年广州市政府出台《广州市危房改造工作实施方案》，明确危房改造属于社会福利性工作，必须由政府主导、政府实施、财政拨款。此时期广州市旧改从“开放引入外资参与旧改”到“禁止社会资金进入旧改”，政府表现出很强的计划性。但由于全市计划改造项目繁多，仅凭财政资金难以持续大范围推进改造工作，导致多数旧改项目停滞不前。
02. 体系搭建时期（2009年-2011年）
该时期起始于2009年，以广州市出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》为标志。这一时期内，大量政策性文件密集出台，政府为激发业主与市场的改造动力，充分让利给了市场主体，提高了市场和业主的收益，造成了“三旧”改造项目遍地开花的现象。但这也导致了部分“三旧”改造项目一味追求经济利益，背离了政府“三旧”改造的初衷。
03. 调整规范时期（2012年-2014年）
2012年的《补充意见》将原来政府让利形成的“市场主动”调整为强化“政府主导”，加强了政府对“三旧”改造的管控，但也导致了一些更新活动陷入停滞状态。至2014年广州编制出台《广州市“三旧”改造规划（2010-2020年）》，自上而下的统筹其全市范围内的旧城镇、旧厂、旧村三类空间的更新改造，大量改造项目快速上马。这一时期，在原有的制度框架下又重新引入社会资本，确立了“互利共赢、适度让利”的基本原则。
04. 系统化时期（2015年至今）
基于前期丰富的项目实践经验，广州发现新时期城市更新需要更加综合的管理手段。因此，广州在2015年正式成立城市更新局，颁布了《广州市城市更新办法》及3个配套文件，最终形成广州市城市更新“1+3+N”政策体系。这一时期，广州城市更新由“三旧”改造的分散改造房是转向系统化、网络化、差异化的城市更新。
三、深圳城市更新的政策演变
深圳的城市更新政策演变可分为三个阶段，即前期探索期、快速发展期、放权规范时期。
01. 前期探索时期（2009年之前）
深圳市未制定统一实施方法，主要由政府组织推动城中村与工业区的转向升级改造。此时期的工作属于初步探索，改造效果并不明显，存在城市更新管理机构设置上不明确、部门可行使职权较小等问题。
02. 快速发展时期（2009年-2015年）
以深圳市颁布的《城市更新办法》为标志，开始全面探索构建城市更新制度。这一时期内，深圳的城市更新由原来的“政府主导”模式调整为“政府引导，市场运作”模式，全市统一了城市更新概念，按照统一方法推进实施城市更新项目，负责推动改造工作进行的政府部门由以区为主调整为以市层面的国土规划部门为主。由于政策统一、范围扩大、协调加强，大批改造项目得以实施，存量土地的开发量逐渐超过了新增土地的开发量，深圳市土地供应开始转向以存量土地开发为主，并于2015年成立专门独立机构城市更新局。
03. 放权规范时期（2016年至今）
2016年深圳市出台了《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》，释放强区放权的信号，把原来市层面推动城市更新工作的管理事项和审批权力下放给区政府和区的城市更新部门，自此各区纷纷根据本区情况制定本区的城市更新办法和配套文件。此时期，深圳的城市更新工作可谓全线提速，同时也形成了更为规范化的城市更新制度体系。
四、佛山城市更新的政策演变
佛山的城市更新政策演变可分为四个阶段，即前期探索期、全面推进期、转型升级时期、系统化时期。
01. 前期探索时期（2009年之前）
为了满足佛山市经济发展对建设用地的需求，响应国家的号召，佛山市针对“三旧”改造问题进行研究并根据法律法规要求，颁布了相关政策文件。此时期的工作属于初步探索，以零散的、小规模的自行改造为主，通过不断的探索对政策文件进行适当的调整。
02. 全面推进期（2009年-2011年）
以佛山市颁布的《于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》为标志，开始全面推进佛山城市更新工作。这一时期内。“三旧”改造的主要特征表现为对不同改造类型的操作流程进行了具体规定和要求，逐渐将改造流程中的审批环节、所需材料、条件和要求细化。“三旧”改造由前一个时期零星的、小规模的改造逐步发展成连片成片改造，不同的改造模式的发展也日趋成熟。
03. 转型升级期（2012年-2016年）
为应对“三旧”改造过程中产生的各种问题与矛盾，促进“三旧”改造工作的常态化推进实施，佛山出台了一系列的政策文件。在进入2012年之后的这一时期，佛山市“三旧”改造的特征演变为以高水平规划引导“三旧”改造，着力提升佛山市的城市形象，通过成立城市升级三年行动计划领导小组，加强对“三旧”改造的统筹、协调和管理力度，塑造良好的城市环境，更有力地推进岭南文化名城的建设，在环境改善和再造方面给予更多的重视。
04. 系统化时期（2017年至今）
在2017年后，佛山市“三旧”改造进入到城市治理时期。这一时期佛山市城市更新的明显特征体现为强调城市的综合提升改善，也更为强调城市的综合治理和城市更新在管理、政策和规划体系等方面的制度化建设，城市更新的内涵在逐步深化，同时更多的激励和扶持政策在推动产业升级。
五、东莞城市更新的政策演变
东莞的城市更新政策演变可分为三个阶段，即前期探索期、规范管理期、加强统筹期。
01. 前期探索时期（2009年之前）
此阶段主要是从无到有的摸索，在省给定的政策框架下，结合市情，东莞出台了多份关于三旧改造的政策文件。大量政策文件的出台为东莞市的三旧改造试点工作搭建出基本架构。此时期，政府更多的是让利市场，鼓励市场主动积极参与改造。在政策利好环境下，相当数量的改造项目试水市场，相继推动开展，但受当时改造政策尚未成熟完善的局限，该时期的旧改工作总体质量不高（地块规模小、公建配套不足、重商住轻产业等情况普遍存在）。
02. 规范管理期（2013年-2017年）
2013年底，东莞市出台《建立健全常态化机制 加快推进“三旧”改造的意见》，标志着三旧改造从试点性工作提升为常态化工作。经过上一时期的项目实践，项目实操的问题得以总结和反馈，政府针对这些问题对三旧改造政策进行补充完善，进一步细化、明晰政策。这一时期的三旧改造工作重点在已有的基本架构下对关键环节的工作要求进行明晰和规范。三旧改造的政策体系和运作模式基本成熟并逐步完善。改造思路不再盲目追求项目数量，更多强调项目质量。
03. 加强统筹期（2018年至今）
经过近十年的探索和发展，东莞市逐步形成了一套契合自身城市特点的改造政策。在建设粤港澳大湾区的国家战略规划背景下，面对高质量发展的新形势要求，东莞市相继出台了包括“单一主体挂牌招商操作规范”（第29号文）、“新型产业用地（M0）管理办法”（第112号文）等创新性举措。
六、四地城市更新政策的比较与启示
（一）四地政策比较分析
广州市的城市更新是通过不断地协调政府与市场之间的力量，来构建一个合适的城市更新制度体系。相比于广州，深圳则是尽可能多地放权给区政府和市场，其最大特点是一二级市场联动，开发商自主性较强。因此，其城市更新工作一直坚持以《城市更新办法》为核心，虽在2016年进行了修订，但基本改动不大，保证了顶层政策的稳定性。
处于广州、深圳两大一线城市之间的东莞市，其“三旧”改造的思想则充分借鉴了“羊城模式”和“鹏城模式”的优势特点，相对更加注重政府统筹调控和市场二元协同的相互作用，即在政府定的规则基础上，积极引导社会各方参与，统筹协调利益的分配。而佛山则是采用“政府补贴市场”的模式，政府担任主导角色，同时表现出高度的信誉担保和高度介入性，但在具体的利益分配上相对更加宽松，充分让利给市场。
（二）对我国其他城市更新的启示
01. 组建独立计构，统一管理城市更新工作
城市更新工作涉及的政府职能部门较为分散，包括发改委、规划国土、财政、房产登记、住建、交通等等。因此，为了提高行政效率，有必要组建独立的城市更新主管机构，从多部门管理向统一化管理转化，科学规范政府部门的职能和服务意识。通过梳理四地城市更新的发展历程发现，四地也都组建了相关机构来协调城市更新工作。规范化、系统化的城市更新需要整合分散在不同业务部门的职责，减少审批事项，避免多重管理、重复审批、职责脱节交叉等，来有效提升城市更新管理的审批效率，推进城市更新的政策落地。
02. 促进多元主体参与，化解城市更新中的利益冲突
城市更新涉及的利益主体包括政府、开发商、权利人、村集体等，而这些利益主体之间的博弈正是城市更新过程中的突出矛盾点之所在。如：因村民不理解政策或强制拆迁而导致的群体性实践、开发商与业主之间的拆赔比之争等等。因此，四地的城市更新发展至今，更多的是强调“多元主体的参与”与“利益的协调平衡”。这表明，城市更新的推动不应是单一主体的控制，更应是多元主体的联盟。只有在这样的情况下，无论是采取那种改造模式，利益主体之间才可以通过协调协商，来共同构建利益共享机制。因此，政府在制定规则过程中，要以多种形式推动市场和社会的参与，实现多元群体之间的利益和需求平衡，化解城市更新中的利益冲突。
03. 规范政策指引，健全城市更新法律法规体系
通过对四地城市更新政策演变的对比发现，四地的城市更新发展都是“摸着石头过河”，从“运动式”更新向“常态化”更新方向发展。以深圳为代表，深圳出台了一系列完整的城市更新法规和配套的实施细则，为更新工作提供了规范的政策指引，是城市更新法规体系相对完善的一个地方。因此，未来各地的城市更新工作应在实践中不断去完善相应的城市更新体系及配套的各项法律法规，保障更新事业不断向惠及百姓的方向发展。
本文刊登于《广东三旧改造（总第十期）》
